Os novos espaços de participação pós-Constituição de 1988

Welliton Resende, auditor federal e mestrando em Desenvolvimento Regional.

Por Welliton Resende

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Na Constituição Federal de 1988 encontram-se claros sinais da luta pela democratização da gestão pública, quando nela se garantiu, por exemplo, o princípio da gestão descentralizada e participativa. Nesse sentido, os artigos 5, 10, 29, 31, 34, 35, 37, 58, 70, 74, 162, 194, 195, 198, 204, 216, 225 e 227, da Carta Constitucional asseguram novos espaços de participação da população, por meio de organizações representativas, no processo de formulação e controle das políticas públicas em todos os níveis da gestão administrativa (municipal, estadual e federal).

Essa nova configuração instituiu mecanismos de intervenção nos processos de tomada de decisão, tornando as políticas públicas mais porosas. Foram criadas arenas inovadoras de interação entre governo e sociedade social, através de canais e estratégias de participação - o chamado controle social. Essa participação pode ocorrer por meio de diversos canais. Os mais comuns são os conselhos gestores de políticas públicas que atuam nos estados e municípios (Conselhos de Assistência Social, de Saúde, de Educação etc) e a participação direta nas diversas fases em que se realizam os atos que compõem os processos de elaboração e discussão das leis orçamentárias previstas no art. 165 (PPA, LDO e LOA). 

Com consequência dessa nova institucionalidade, os anos de 1990 serão marcados, no Brasil, por uma generalização do discurso da participação. Os mais diversos atores sociais, tanto no âmbito da sociedade quanto do Estado, reivindicam a participação social, a democracia participativa, o controle social sobre o Estado e a realização de parcerias entre o Estado e a sociedade civil. Rocha (2009) aponta que temas como participação, democracia, controle social e parceria não são conceitos com igual significado para todos os atores sociais e enfatiza a necessidade premente de refazer alguns percursos históricos que construíram conceitos e práticas de participação política no Brasil. 

Rocha (2009) entende que esse processo de mudança no cenário político brasileiro, que resultou na criação do modelo de gestão pública descentralizada e participativa, não foi construído nem espontânea e nem pacificamente. É que já havia uma herança anterior, feita de experiências acumuladas de participação (nos anos de 1980), advindas do campo democrático, em particular as desenvolvidas pelos movimentos sociais e suas organizações. Diuturnamente, a sociedade civil tem que lidar com um Estado tradicionalmente privatista, que sempre manteve relações simbióticas e corporativas com grupos privilegiados. O autor afirma que há um histórico de mistura promíscua entre o público e o privado, marcada pela exclusão de conquistas sociais e democráticas coletivamente construídas, apesar de os segmentos sociais definirem persistentemente seu lugar como atores nessa história (ROCHA, 2009).

Nesse contexto, a participação da gestão dos interesses coletivos passa a significar também participar do governo da sociedade, disputar espaços de definição e gestão das políticas públicas, questionar o monopólio do Estado como gestor da coisa pública, construir espaços públicos, afirmando a importância do controle social sobre o Estado, pela gestão participativa, a co-gestão, e a interface entre o Estado e a sociedade (DAGNINO, 1994). 

A participação na esfera pública é importante pelo conteúdo pedagógico, principalmente para a construção de uma ética social que contribua significantemente para o reordenamento da gestão pública e propicie a passagem de uma cultura de favores a uma cultura de direitos. A participação promove e desenvolve as próprias qualidades que lhes são necessárias, já que, conforme Pateman (1992, p. 61), “quanto mais os cidadãos participam melhor capacitados eles se tornam para fazê-lo”. Ou seja, a participação dos cidadãos na vida pública torna-lhes aptos para intervir nos processos de discussão e deliberação de seus interesses, sendo, então, uma condição necessária à democratização da gestão pública.

Nesse entendimento, o surgimento de novos atores sociais, a força emergente e insurgente das Tecnologias Digitais de Informação e Comunicação (TDIC's), a limitação da representação política ao processo eleitoral e a importância de uma participação mais direta deram origem, por exemplo, às reflexões sobre a democracia participativa e deliberativa, assentada na ideia da transformação do cidadão num ator político e consciente, que supera o papel de mero expectador e pensa comunitariamente pela constituição de espaços públicos, como fóruns, conselhos, ouvidorias, portais da transparência, orçamento participativo, etc.

Um outro espaço de intervenção da sociedade propiciado pela Constituição Federal de 1988 decorre do art. 165. Ao estabelecer os instrumentos de planejamento da gestão pública, por meio das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), o constituinte deu um passo firme no caminho da participação social e popular na formulação das políticas governamentais. É por meio das leis orçamentárias que o Poder Executivo é autorizado pelo Poder Legislativo a realizar o gasto público. Além disso, os orçamentos previstos no § 5º, I e II, do artigo citado, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. Daí decorre a importância da participação que significa, segundo Teixeira (2001, p. 27),

‘fazer parte’, ‘tomar parte’, ‘ser parte’ de um ato ou processo, de uma atividade pública, de ações coletivas. Referir ‘a parte’ implica pensar o todo, a sociedade, o Estado, a relação das partes entre si e destas com o todo e, como este não é homogêneo, diferenciam-se os interesses, aspirações, valores e recursos de poder.

Para o controle social das diversas fases em que se realizam os atos que compõem o processo orçamentário, a Magna Carta prevê que comissões permanentes do Congresso Nacional, em razão da matéria de sua competência, realizarão audiências públicas com entidades da sociedade civil (art. 58, II). Por sua vez, a Lei Complementar nº 101/2000 (LRF), em favor da transparência na gestão fiscal, determina a execução de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão do PPA, da LDO e da LOA (art. 48, parágrafo único).

Está implícita nesta prerrogativa a ideia de uma cidadania ampliada, que transcenda, a reivindicação do acesso, inclusão e pertencimento ao sistema político e alcance o direito de participação na definição desse sistema. Santos Júnior (2001, p. 94) analisa que parece pertinente que o envolvimento dos cidadãos na gestão pública incide diretamente sobre as possibilidades e os padrões de interação entre o governo e a sociedade, de forma que a participação social é condição indispensável tanto para a formulação de demandas quanto para a própria interação política entre a sociedade e as instituições governamentais. 

Como exposto, a Constituição Federal de 1988 regulamentou a participação da sociedade civil como um elemento dos processos decisórios nas três esferas de governo (municipal, estadual e federal) e introduziu-se uma série de mecanismos permitindo que representações de segmentos sociais tivessem acesso à gestão pública e tomassem parte nos referidos processos, sinalizando o fato de que a participação social deve exercer uma influência significativa na formulação, implementação, controle e avaliação das políticas públicas.

REFERÊNCIAS

DAGNINO, Evelina. Os movimentos sociais e a emergência de uma nova noção de cidadania. In: ______ (Org.). Os anos 90: política e sociedade no Brasil. São Paulo: Brasiliense, 1994.

______. Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002.

PATEMAN, C. Participação e teoria democrática. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992.

ROCHA, Roberto. Gestão descentralizada e participativa. Revista Pós Ciências Sociais. v. 1 n. 11 São Luis/MA, 2009.

TEIXEIRA, Elenaldo. O local e o global: desafios da participação cidadã. São Paulo: Cortez, 2001.

A “tragédia” da criação dos novos municípios na Amazônia Legal: o caso do Maranhão

Mestrado, UEMA, PPDSR

Segundo pesquisa elaborada pelo escritório Técnico de Estudos Econômicos do Nordeste (Etene), publicada em 2017, a região continua apresentando o maior grau de dependência das transferências federais, uma vez que sua arrecadação auferida significou apenas 63% da receita realizada no período, quando a média nacional é 82%. No caso do Maranhão, 75% dos municípios dependem dos recursos federais para fechar suas contas. A partir da década de 1990, houve um movimento emancipatório de povoados sem que fossem realizados estudos de viabilidade municipal adequados. E o Estado passou de 137 para 217 municípios. Ressalte-se que o fracionamento excessivo da divisão político-administrativa dos Estados acaba criando muitos municípios que não deveriam ter sido criados. De acordo com matéria publicada em O Imparcial, o Maranhão poderá “ganhar” mais 32 municípios. Nesse sentido, o ideal seria que fosse possível fundir ou refundir alguns desses municípios que não têm razão de existir isoladamente, ou estimular a cooperação entre eles. Todas às vezes que ocorre uma divisão, o município-mãe perde uma parcela significativa dos seus recursos. No caso do Maranhão, das cidades com população superior a 50 mil habitantes, São Luís é o município que apresenta a menor dependência em relação às transferências federais com o percentual de 59,3% de receitas oriundas de fontes externas, segundo o IBGE. E Barra do Corda a maior, com um percentual de 95,4%. Cabe aqui enfatizar que a crise financeira internacional, que explodiu no final de 2008, deixou a economia mundial em queda livre e seus efeitos ainda são largamente visíveis. Mudando, assim, drasticamente o quadro das transferências federais a Estados e Municípios. No contexto histórico de imensa desigualdade regional, os municípios do Maranhão ainda necessitam dos recursos do Governo Federal para equilibrar seus orçamentos e emancipação de mais 32 pode agravar o quadro de crise.

Autoria:

Welliton Resende Silva

 Email: welliton.silva@cgu.gov.br

Bacharel em Administração de Empresas pela Universidade Estadual do Maranhão (UEMA). Mestrando em Desenvolvimento Regional pela UEMA.

Auditor Federal

A nova Política Nacional de Desenvolvimento do Governo Bolsonaro

Por Welliton Resende*

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O Governo Federal bate na tecla que o caminho de redução das desigualdades passa pela valorização da diversidade do país. Assim, a superação do problema da desigualdade regional consiste na exploração dos potenciais endógenos de desenvolvimento das diversas regiões. Por exemplo, a produção de commodities no Maranhão (soja e eucalipto) poderia ser um caminho para alavancar o nosso desenvolvimento.

No último dia 01/10/2019 foi lançado o Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste (PRDNE), que aposta no fortalecimento estratégico das redes de cidades intermediárias. Foram identificados 41 municípios nos 11 estados da área de abrangência da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). Segundo o ministro Gustavo Canuto, a ideia é investir nas cidades polo identificadas para que as áreas de influência possam crescer economicamente.

Nesse sentido, foram mapeados Polos de Agricultura Irrigada (Polo Oeste da Bahia), Rotas de Integração Nacional (Rota do Cordeiro, do Mel, do Peixe, Leite, Biodiversidade, Tecnologia da Informação e Comunicação, Economia Circular e outros) e os Perímetros Públicos de Irrigação.

Para o governador Flávio Dino (PCdoB) o PRDNE "é de fundamental importância para o Maranhão investir em ações que melhorem a infraestrutura do Estado, melhorando e integrando a logística para facilitar o escoamento da produção de grãos (especialmente da Região de Matopiba). Ligar a Transnordestina à Ferrovia Norte-Sul, implantar polos tecnológicos e dar uma atenção especial à educação também foram apontados como projetos prioritários".

A mudança na política de desenvolvimento se deu por conta da publicação do Decreto nº 9.810, de 30 de maio de 2019. Este normativo, revogou o antigo PNDR instituído ainda no Governo Lula pelo Decreto no 6.047, de 22 de fevereiro de 2007.

Tal qual o anterior, o novo PNDR tem por finalidade reduzir as desigualdades econômicas e sociais, intra e inter-regionais, por meio da criação de oportunidades de desenvolvimento que resultem em crescimento econômico, geração de renda e melhoria da qualidade de vida da população. Para tanto, serão articulada ações federais, estaduais, distritais e municipais, públicas e privadas que estimulem e apoiem processos de desenvolvimento.

O "new PDDR" traz, de forma inovadora, os seguintes princípios: I - transparência e participação social; II - solidariedade regional e cooperação federativa; III - planejamento integrado e transversalidade da política pública; IV - atuação multiescalar no território nacional; V - desenvolvimento sustentável; VI - reconhecimento e valorização da diversidade ambiental, social, cultural e econômica das regiões; VII - competitividade e equidade no desenvolvimento produtivo; e VIII-sustentabilidade dos processos produtivos.

São seus objetivos promover o nivelamento do desenvolvimento e da qualidade de vida inter e intra regiões brasileiras e a equidade no acesso a oportunidades de regiões que apresentem baixos indicadores socioeconômicos. Também, consolidar uma rede policêntrica de cidades, em apoio à desconcentração e à interiorização do desenvolvimento regional; estimular ganhos de produtividade e aumentos da competitividade regional (regiões que apresentem declínio populacional e elevadas taxas de emigração); e fomentar a agregação de valor e a diversificação econômica em cadeias produtivas estratégicas para o desenvolvimento regional, observados critérios como geração de renda e sustentabilidade, sobretudo em regiões com forte especialização na produção de commodities agrícolas ou minerais. Como é o caso do Maranhão.

Isto posto, não basta a Constituição Federal de 1988 assegurar no inciso III, do Artigo 3º, que as desigualdades sociais e regionais devam ser reduzidas, deverão ser utilizadas estratégias para que o texto magno deixe a frieza dos papeis. Nesse sentido, o novo PDDR enumera as seguintes estratégias:

I - estruturação do Sistema de Governança do Desenvolvimento Regional para assegurar a articulação setorial das ações do Governo federal, a cooperação federativa e a participação social;

II - implementação do Núcleo de Inteligência Regional no âmbito do Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) e das Superintendências do Desenvolvimento da Amazônia, do Nordeste e do Centro-Oeste;

III - estruturação de modelo de planejamento integrado, por meio da elaboração de planos regionais e sub-regionais de desenvolvimento, pactos de metas e carteiras de projetos em diferentes escalas geográficas;

IV - aprimoramento da inserção da dimensão regional em:

a) instrumentos de planejamento e orçamento federal; e

b) políticas públicas e programas governamentais;

V - aderência dos instrumentos de financiamento aos objetivos de desenvolvimento regional;

VI - estímulo ao empreendedorismo, ao cooperativismo e à inclusão produtiva, por meio do fortalecimento de redes de sistemas produtivos e inovativos locais, existentes ou potenciais, de forma a integrá-los a sistemas regionais, nacionais ou globais;

VII - apoio à integração produtiva de regiões em torno de projetos estruturantes ou de zonas de processamento; e

VIII - estruturação do Sistema Nacional de Informações do Desenvolvimento Regional, para assegurar o monitoramento e a avaliação da PNDR e o acompanhamento da dinâmica regional brasileira.

O PNDR possui abordagem territorial, abrangência nacional e atuação nas seguintes escalas macrorregional (Norte, Nordeste e Centro-Oeste) e sub-regional (faixa de fronteira,região integrada de desenvolvimento e semiárido). A tipologia referencial definirá os espaços elegíveis por meio do quadro de desigualdades regionais estabelecida pelo IBGE e, após a publicação do Censo Demográfico de 2020, permanecerá vigente a tipologia estabelecida pelo MDR. O planejamento e a implementação das ações da PNDR, por seu turno, observarão os seguintes eixos setoriais de intervenção:

A governança ficará a cargo da Câmara de Políticas de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional, que é a instância estratégica, presidida pelo Chefe da Casa Civil da Presidência da República, e serão ainda membros os Ministros da Economia e do Desenvolvimento Regional, entre outros. Um Comitê-Executivo ficará responsável por operacionalizar a articulação de políticas e ações. Outrossim, as ações de desenvolvimento serão planejadas por meio dos seguintes instrumentos:

I - Plano Regional de Desenvolvimento da Amazônia;

II- Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste;

III - Plano Regional de Desenvolvimento do Centro-Oeste;

IV- Planos sub-regionais de desenvolvimento;e,

V - Pactos de metas com governos estaduais e distrital e as carteiras de projetos prioritários em diferentes escalas geográficas.

Os objetivos do PNDR serão financiados por meio do Orçamento Geral da União, dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste, dos Fundos de Desenvolvimento da Amazônia, do Nordeste e do Centro-Oeste, dos programas de desenvolvimento regional de bancos públicos federais existentes ou que venham a ser instituídos, dos incentivos e benefícios de natureza financeira, tributária ou creditícia, e, por fim, outras fontes de recursos nacionais e internacionais.

Uma inovação interessante é que as aplicações dos recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento e dos Fundos de Desenvolvimento deverão ser planejadas, de forma a considerar a mitigação dos riscos de créditos envolvidos nas aplicações, tendo em vista a heterogeneidade das sub-regiões e dos beneficiários desses recursos, com vistas à redução das taxas de inadimplência, à consecução dos financiamentos concedidos e ao alcance dos objetivos desses Fundos. 

A Sudam, Sudene e Sudeco, em conjunto com o MDR, são responsáveis por publicar anualmente os resultados do monitoramento das concessões e das aplicações dos Fundos Constitucionais. E a cada 180 dias as instituições operadoras devem prestar as informações necessárias ao monitoramento e à avaliação das concessões e das aplicações dos instrumentos de financiamento da PNDR.

O monitoramento e avaliação será realizado por meio do Núcleo de Inteligência Regional, instância permanente de assessoramento técnico às instituições do Governo federal, destinado à produção de conhecimento e informações afetas à PNDR e aos seus instrumentos. De igual modo, vai ser criado o Sistema Nacional de Informações do Desenvolvimento Regional com o objetivo de monitorar e avaliar os instrumentos financeiros, os planos, os programas e as ações da PNDR, inclusive por meio do intercâmbio de informações com os demais órgãos e entidades públicos e com organizações da sociedade civil.

O MDR coordenará a elaboração de Relatório Anual de Monitoramento da PNDR, do Relatório Quadrienal de Avaliação da PNDR e do Relatório Quadrienal de Avaliação da PNDR, que conterá a análise dos indicadores de avaliação a serem apresentados durante as Conferências de Desenvolvimento Regional. Convém ressaltar, que o atual PNDR procura suprir as críticas do Tribunal de Contas da União de baixa aderência aos paradigmas da PNDR anterior (TCU, 2011). Conforme o TCU, os planos anuais não apresentavam um conjunto de indicadores e metas adequados e suficientes para avaliar e direcionar as aplicações de recursos de acordo com as diretrizes e prioridades traçadas pela PNDR e o TCU não enxergava indicadores e metas quantitativas anuais de distribuição por microrregiões prioritárias. 

Assim, a violência da desigualdade regional constitui um fator de entrave ao processo de desenvolvimento do Brasil. O Estado de São Paulo, por exemplo, tem um PIB de R$ 1,349 trilhões e supera em 9 vezes o de Roraima R$ 6,9 bilhões. Nesses termos, as desigualdades refletem-se na perspectivas de qualidade de vida das populações e diferenciam os cidadãos também com relação ao seu domicílio e local de trabalho.

Por derradeiro, o principal objeto de uma Política Nacional de Desenvolvimento é buscar reduzir as profundas desigualdades de níveis de vida e de oportunidades de desenvolvimento entre unidades territoriais ou regionais do país devendo organizar as ações com autonomia,sustentabilidade, transparência, efetividade e integridade (Resende, 2019).

*Resende é auditor federal e mestrando em Desenvolvimento Regional/UEMA