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| Welliton Resende, auditor federal. |
Por Welliton Resende
Até os anos de 1970 a política de desenvolvimento regional seguia o padrão Top-Down com ênfase na demanda e na correção das disparidades inter-regionais sob a inspiração de paradigmas Keynesianistas. Esta corrente de pensamento questionava a existência de mecanismos automáticos de correção dos mercados e a sua vedete era a obtenção do pleno emprego com o Estado sendo protagonista desta mediação. Algumas outras teorias sob esta iluminação surgiram:
- Big-Push (Rosenstein-Rodan, 1943)
- Pólos de crescimento (Perroux)
- Prioridade para o setor industrial
- Mecanismos de compensação para as regiões atrasadas
- Investimentos estratégicos do setor público
- Restrições à localização de atividades em determinadas regiões
Em suma, as teorias dominantes no período anterior à 1970 aceitavam que o desenvolvimento implicaria, necessariamente, o desenvolvimento desigual e desequilibrado, gerador de significativas desigualdades regionais. Assim, a importância do Estado em reduzir as disparidades inter-regionais.
Além disso, os teóricos acreditavam na excessiva crença nos mecanismos puramente econômicos no combate às desigualdades regionais e sua principal deficiência teórica relacionava-se ao fato de darem pouca relevância às capacidades locais.
O marco temporal de ruptura com o keynesianismo foram os anos 1970 com a economia mundial entrando em crises simultâneas (choques do petróleo de 1973 e 1979, crise do Estado de Bem-Estar Social, crise urbana, pressões inflacionárias...) e as mudanças do paradigma e do padrão tecnológicos (microeletrônica, informática e telecomunicações). A confluência destes fatores pôs fim aos "Anos Dourados do Capitalismo" (Final da II Guerra Mundial aos de 1970) que se caracterizou pelo enfoque na demanda e política intervencionista estatal.
O paradigma mudou para políticas denominadas Supply-Side no qual o crescimento deveria ser obtido não mais por meio de estímulo à demanda, mas sim pela melhoria nas condições de oferta, como por exemplo, flexibilização do mercado de trabalho, redução significativa dos encargos pagos pelas empresas e aumento do capital humano. O mantra dessa política é a busca da estabilidade monetária a qualquer custo com a assunção do Estado Mínimo.
Os anos de 1980 continuaram a acentuar este quadro com o movimento de abertura comercial e financeira sem precedentes que, por sua vez, acelerou a reestruturação econômica e a internacionalização da produção. Este fato determinou a perda do dinamismo de regiões afetadas pela desindustrialização e de reestruturação produtiva e o surgimento de novas regiões de crescimento acelerado (Vale do Silício e a Terceira Itália).
Todo este processo repercutiu tanto na elaboração teórica quanto nas políticas de desenvolvimento regional. Helmsing (1999) e Jimenez (2002) definiram este período como a segunda geração de políticas regionais porque incorporava a dinâmica regional e a valorização da capacitação local para o combate às desigualdades regionais com ênfase na competitividade internacional com base na inovação.
No final dos anos de 1990 surge a terceira geração de políticas regionais a partir do processo de globalização. Sob este paradigma, a competição não ocorre apenas entre firmas, mas também entre sistemas industriais regionais. Assim, entende-se que as políticas de desenvolvimento regionais não podem ser exclusivamente locais. "Esta nova orientação não necessariamente requer mais recursos, mas sim o aumento da racionalidade sistêmica" (HELMSING, 1999).
Nas últimas décadas a economia regional e urbana teve grandes avanços e do ponto de vista teórico resgatou formulações clássicas sobre localização, áreas de mercado, centralidade urbana, foram desenvolvidos diferentes interpretações sobre os determinantes da concentração e do crescimento diferenciado das cidades e regiões.
Destacam-se: a incorporação do conceito de retornos crescentes, o papel do investimento e de aspectos macroeconômicos (educação, abertura, estabilidade), análise do papel da inovação ou das mudanças tecnológicas, análise dos condicionantes do ambiente social e institucional (capital social), as mudanças das forças organizadoras do espaço e as novas características da centralidade urbana.
Portanto, depois de 1980 se assistiu uma profunda retomada das políticas regionais como instrumento de promoção de desenvolvimento e de redução das desigualdades de renda e do desemprego.
O modelo de crescimento de Solow (1956), teoria do crescimento endógeno, foi retomado. Ele preconiza que o crescimento do produto depende de três variáveis básicas: investimento, tecnologia e crescimento populacional. Sendo que o investimento é a variável determinante da formação do estoque do capital. Para a sustentação do investimento a capacidade de poupar da sociedade torna-se um dos elementos centrais.
Entretanto, a prevalência e a antecedência da poupança sobre o investimento não é ponto pacífico. Os adeptos de Keynes afirmam o contrário (contrariando Solow): a primazia do investimento. No Brasil a incapacidade de o Governo sustentar seus investimentos está mais relacionada ao níveis de endividamento que propriamente a poupança. Essa incapacidade do Governo é reflexo da obediência às orientações e exigências da comunidade financeira internacional que exige o controle do gasto público e a geração de superávit primário.
No Brasil os títulos públicos possuem alta rentabilidade e segurança, ao contrário dos riscos, do esforço e do custo de negociação e acompanhamento de aplicações junto ao setor privado. Assim, melhor para o empresário deixar o seu dinheiro rendendo em um gordo título para pelos cofres públicos. O rentismo.
Nesse sentido, para que se possam reduzir as desigualdades regionais e promover mudanças estruturais é imprescindível que se proceda a uma melhor distribuição interpessoal de renda assegurando-se níveis de investimentos adequados.
Para assegurar o desenvolvimento de regiões atrasadas o investimento precisaria ser pensado em duas dimensões: investimentos públicos em infra-estrutura e capital social básico e estímulo ao investimento privado. No entanto, para evitar desvios e o mau uso o governo deve buscar mecanismos de estímulo e prêmios aos resultados do investimento e não à intenção.
Nesse tocante, o modelo de crescimento Solow acrescenta, através de observações empíricas e de testes econométricos, demonstra que a eficiência da máquina pública, o consumo do Governo, o nível educacional, o bem-estar social, o grau de abertura externa da economia, a estabilidade política e outras variáveis de natureza social e política afetam o crescimento econômico. Nesse modelo, o crescimento demográfico entra com sinal negativo na relação entre investimento e capacidade de crescimento per capita do produto.
A inovação, por seu turno, é a arma central da competição e do crescimento e são os determinantes e condicionantes das mudanças técnicas. Desse modo, os agentes produtivos estão em constante processo de busca e seleção, como forma de garantir sua reprodução ampliada.
As mudanças decorrentes de globalização, financeirização e mundialização do capital, por um lado, e a revolução molecular-digital, por outro, influenciam ou mesmo determinam as escolhas locacionais do capital produtivo, alterando os clássicos padrões locacionais.
Os custos de transporte e a proximidade à fontes de matérias-primas perdem importância. Assim como a separação de atividades de pesquisa, concepção e projeto podem ser separados das atividades de produção. A capacidade de se obter vantagens do setor público nacional, regional ou local, passa a ter grande influências nas escolhas locacionais.
Aumenta-se a importância de fatores históricos, culturais e institucionais- o chamado Capital Social- e da estabilidade política. Fortalecem-se mecanismos de governança global exercido pelos países ricos (OCDE, G-8) e operacionalização pelos grandes instituições multilaterais (Banco Mundial, FMI, BIRD, OMC).
Com a ampliação da integração mundial e da importância das grandes metrópoles, a questão da centralidade urbana voltou ao cerne do debate sobre organização do espaço: cidades globais, cidades mundiais, metrópoles, conurbações etc.
A regionalização do território para efeitos de políticas públicas tem sido um desafio constante, tendo em vista que a simples identificação do termo região pressupõe o reconhecimento do desenvolvimento desigual no território, o qual decorre de razões históricas, naturais, culturais, políticas, econômicas etc.
O chamado "problema regional" geralmente está relacionado com as desigualdades regionais de desenvolvimento e a existência de regiões atrasadas. Isso levou a maioria dos governos a definir regiões específicas para a implantação de políticas regionais de desenvolvimento.
No entanto, há fortes críticas a esse modelo de investimento em regiões isoladas dentro de um país. Hoje entende-se que o planejamento regional deve ser concebido e implementado como parte da política nacional de desenvolvimento.
Assim, a ampla gama de técnicas e métodos de análise disponíveis hoje à economia regional e urbana facilita o trabalho. No entanto, a inexistência de censos econômicos, nas últimas décadas, que permitissem comparações sistemáticas e abrangentes entre várias parcelas do território é uma grande deficiência.
Em que pesem as dificuldades, o conjunto de métodos e técnicas de medidas de localização e especialização, as medidas de crescimento estrutural e diferencial, os modelos de insumo-produto e de equilíbrio geral comparável, as novas técnicas de econometria espacial e as análises multivariadas, têm condição de dar suporte aos estudos e às políticas de desenvolvimento regional.
Partir da concepção de que o urbano estrutura o espaço e que a estrutura urbana que se quer construir deveria guiar as demais políticas são caminhos para a promoção do desenvolvimento de regiões menos desenvolvidas.
Desse modo, são recomendados: o reforço da capacidade de investimento; criação de sistemas locais de pesquisa e inovação; melhoria no sistema educacional; melhoria da infraestrutura de transportes e telecomunicações; reorientação do sistema de incentivos e subsídios.
Referência: Bases teóricas e instrumentais da economia regional e urbana e sua aplicabilidade ao Brasil (Clélio Campolina Diniz e Marco Crocco).
O paradigma mudou para políticas denominadas Supply-Side no qual o crescimento deveria ser obtido não mais por meio de estímulo à demanda, mas sim pela melhoria nas condições de oferta, como por exemplo, flexibilização do mercado de trabalho, redução significativa dos encargos pagos pelas empresas e aumento do capital humano. O mantra dessa política é a busca da estabilidade monetária a qualquer custo com a assunção do Estado Mínimo.
Os anos de 1980 continuaram a acentuar este quadro com o movimento de abertura comercial e financeira sem precedentes que, por sua vez, acelerou a reestruturação econômica e a internacionalização da produção. Este fato determinou a perda do dinamismo de regiões afetadas pela desindustrialização e de reestruturação produtiva e o surgimento de novas regiões de crescimento acelerado (Vale do Silício e a Terceira Itália).
Todo este processo repercutiu tanto na elaboração teórica quanto nas políticas de desenvolvimento regional. Helmsing (1999) e Jimenez (2002) definiram este período como a segunda geração de políticas regionais porque incorporava a dinâmica regional e a valorização da capacitação local para o combate às desigualdades regionais com ênfase na competitividade internacional com base na inovação.
No final dos anos de 1990 surge a terceira geração de políticas regionais a partir do processo de globalização. Sob este paradigma, a competição não ocorre apenas entre firmas, mas também entre sistemas industriais regionais. Assim, entende-se que as políticas de desenvolvimento regionais não podem ser exclusivamente locais. "Esta nova orientação não necessariamente requer mais recursos, mas sim o aumento da racionalidade sistêmica" (HELMSING, 1999).
Nas últimas décadas a economia regional e urbana teve grandes avanços e do ponto de vista teórico resgatou formulações clássicas sobre localização, áreas de mercado, centralidade urbana, foram desenvolvidos diferentes interpretações sobre os determinantes da concentração e do crescimento diferenciado das cidades e regiões.
Destacam-se: a incorporação do conceito de retornos crescentes, o papel do investimento e de aspectos macroeconômicos (educação, abertura, estabilidade), análise do papel da inovação ou das mudanças tecnológicas, análise dos condicionantes do ambiente social e institucional (capital social), as mudanças das forças organizadoras do espaço e as novas características da centralidade urbana.
Portanto, depois de 1980 se assistiu uma profunda retomada das políticas regionais como instrumento de promoção de desenvolvimento e de redução das desigualdades de renda e do desemprego.
O modelo de crescimento de Solow (1956), teoria do crescimento endógeno, foi retomado. Ele preconiza que o crescimento do produto depende de três variáveis básicas: investimento, tecnologia e crescimento populacional. Sendo que o investimento é a variável determinante da formação do estoque do capital. Para a sustentação do investimento a capacidade de poupar da sociedade torna-se um dos elementos centrais.
Entretanto, a prevalência e a antecedência da poupança sobre o investimento não é ponto pacífico. Os adeptos de Keynes afirmam o contrário (contrariando Solow): a primazia do investimento. No Brasil a incapacidade de o Governo sustentar seus investimentos está mais relacionada ao níveis de endividamento que propriamente a poupança. Essa incapacidade do Governo é reflexo da obediência às orientações e exigências da comunidade financeira internacional que exige o controle do gasto público e a geração de superávit primário.
No Brasil os títulos públicos possuem alta rentabilidade e segurança, ao contrário dos riscos, do esforço e do custo de negociação e acompanhamento de aplicações junto ao setor privado. Assim, melhor para o empresário deixar o seu dinheiro rendendo em um gordo título para pelos cofres públicos. O rentismo.
Nesse sentido, para que se possam reduzir as desigualdades regionais e promover mudanças estruturais é imprescindível que se proceda a uma melhor distribuição interpessoal de renda assegurando-se níveis de investimentos adequados.
Para assegurar o desenvolvimento de regiões atrasadas o investimento precisaria ser pensado em duas dimensões: investimentos públicos em infra-estrutura e capital social básico e estímulo ao investimento privado. No entanto, para evitar desvios e o mau uso o governo deve buscar mecanismos de estímulo e prêmios aos resultados do investimento e não à intenção.
Nesse tocante, o modelo de crescimento Solow acrescenta, através de observações empíricas e de testes econométricos, demonstra que a eficiência da máquina pública, o consumo do Governo, o nível educacional, o bem-estar social, o grau de abertura externa da economia, a estabilidade política e outras variáveis de natureza social e política afetam o crescimento econômico. Nesse modelo, o crescimento demográfico entra com sinal negativo na relação entre investimento e capacidade de crescimento per capita do produto.
A inovação, por seu turno, é a arma central da competição e do crescimento e são os determinantes e condicionantes das mudanças técnicas. Desse modo, os agentes produtivos estão em constante processo de busca e seleção, como forma de garantir sua reprodução ampliada.
As mudanças decorrentes de globalização, financeirização e mundialização do capital, por um lado, e a revolução molecular-digital, por outro, influenciam ou mesmo determinam as escolhas locacionais do capital produtivo, alterando os clássicos padrões locacionais.
Os custos de transporte e a proximidade à fontes de matérias-primas perdem importância. Assim como a separação de atividades de pesquisa, concepção e projeto podem ser separados das atividades de produção. A capacidade de se obter vantagens do setor público nacional, regional ou local, passa a ter grande influências nas escolhas locacionais.
Aumenta-se a importância de fatores históricos, culturais e institucionais- o chamado Capital Social- e da estabilidade política. Fortalecem-se mecanismos de governança global exercido pelos países ricos (OCDE, G-8) e operacionalização pelos grandes instituições multilaterais (Banco Mundial, FMI, BIRD, OMC).
Com a ampliação da integração mundial e da importância das grandes metrópoles, a questão da centralidade urbana voltou ao cerne do debate sobre organização do espaço: cidades globais, cidades mundiais, metrópoles, conurbações etc.
A regionalização do território para efeitos de políticas públicas tem sido um desafio constante, tendo em vista que a simples identificação do termo região pressupõe o reconhecimento do desenvolvimento desigual no território, o qual decorre de razões históricas, naturais, culturais, políticas, econômicas etc.
O chamado "problema regional" geralmente está relacionado com as desigualdades regionais de desenvolvimento e a existência de regiões atrasadas. Isso levou a maioria dos governos a definir regiões específicas para a implantação de políticas regionais de desenvolvimento.
No entanto, há fortes críticas a esse modelo de investimento em regiões isoladas dentro de um país. Hoje entende-se que o planejamento regional deve ser concebido e implementado como parte da política nacional de desenvolvimento.
Assim, a ampla gama de técnicas e métodos de análise disponíveis hoje à economia regional e urbana facilita o trabalho. No entanto, a inexistência de censos econômicos, nas últimas décadas, que permitissem comparações sistemáticas e abrangentes entre várias parcelas do território é uma grande deficiência.
Em que pesem as dificuldades, o conjunto de métodos e técnicas de medidas de localização e especialização, as medidas de crescimento estrutural e diferencial, os modelos de insumo-produto e de equilíbrio geral comparável, as novas técnicas de econometria espacial e as análises multivariadas, têm condição de dar suporte aos estudos e às políticas de desenvolvimento regional.
Partir da concepção de que o urbano estrutura o espaço e que a estrutura urbana que se quer construir deveria guiar as demais políticas são caminhos para a promoção do desenvolvimento de regiões menos desenvolvidas.
Desse modo, são recomendados: o reforço da capacidade de investimento; criação de sistemas locais de pesquisa e inovação; melhoria no sistema educacional; melhoria da infraestrutura de transportes e telecomunicações; reorientação do sistema de incentivos e subsídios.
Referência: Bases teóricas e instrumentais da economia regional e urbana e sua aplicabilidade ao Brasil (Clélio Campolina Diniz e Marco Crocco).
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